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行政審判專欄 | ?房屋的產權人和實際居住人等利害關系人均可對房屋強制拆除行為提起訴訟

來源:省法院行政庭 作者:李德福 責任編輯:李瑞 發布時間:2020/1/7 10:26:19 閱讀次數:
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房屋的產權人和實際居住人等利害關系人均可對房屋強制拆除行為提起訴訟

——喻忠亮訴蘭州市西固區人民政府行政強制一案



編者注:

在國有土地房屋征收過程中,有的行政機關為了追求效率,違反法定程序,對被征收人的房屋進行強制拆除,同時以緊急避險或者民事侵權為由逃避責任。該篇案例對原告是否具有主體資格、是否超過起訴期限、本案是否屬于行政訴訟受案范圍等問題進行了詳細論述,在判定被告答辯意見是否成立的基礎上,作出確認違法判決。本篇裁判文書獲第七屆全國行政審判優秀業務成果裁判文書類三等獎。

【裁判要旨】

行政強制是國家治理中不可或缺的手段,但行政機關應當嚴格遵循法律規定,依法審慎采取。房屋征收過程中,對行政機關強制拆除被征收房屋的行為,房屋的產權人和實際居住人等利害關系人均有權提起訴訟。行政機關認為是政府采取的緊急避險措施,屬于民事訴訟的范疇,應當提供相應的證據予以證明,否則應當承擔不利后果。

【案情介紹】

原告喻忠亮因要求確認被告蘭州市西固區人民政府(以下簡稱西固區政府)行政強制拆除行為違法,于2018年7月18日向蘭州鐵路運輸中級法院提起行政訴訟。原告訴稱,原告系蘭州市西固區471廠27號2號樓居民,在該處擁有合法房產。2015年8月11日,西固區人民政府發布《關于寶雞至蘭州客運專線東川貨運中心項目國有土地上房屋征收公告》,原告所在的471廠家屬區被納入征收范圍。原告多次與被告協商補償事宜,但雙方并未簽署征收補償協議。2017年9月15日,原告在沒有收到任何通知的情況下,自己居住的房屋被很多不明身份的人員強制拆除,原告被強制不得進入現場。后撥打110報警,又向蘭州鐵路運輸法院提起訴訟,蘭州市公安局西固分局答辯稱“民警到達現場,經了解系西固區統征辦和西固區執法局對471廠家屬區進行拆除”。原告認為,被告在沒有和原告達成征收補償安置協議的情況下,強制拆除原告的房屋,不符合《國有土地上房屋征收與補償條例》《行政強制法》等法律法規。綜上,請求依法確認被告強制拆除原告房屋的行為違法。

【審  判】

本案的爭議焦點是:1.原告是否具有提起本案訴訟的主體資格;2.原告的起訴是否超過法定起訴期限;3.本案是否屬于行政訴訟受案范圍;4.被告強制拆除原告涉案房屋的行為是否合法。

關于原告是否具有提起本案訴訟的主體資格問題。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”該法第二十五條第一款規定:“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟。”本案中,原告盡管未提交涉案房屋的所有權屬證明,但根據查明的事實,原告向第三人繳納了購房款,第三人也認可原告已經實際占有并居住該房屋,并表示西固區政府依據中核動力公司報送的職工住房面積、名單再簽訂征收補償協議,中核動力公司不參與他們之間的協議。在房屋征收過程中,被告針對原告作出了《征收補償決定書》,且被告亦認可涉案房屋為原告實際居住。據此,針對被告對涉案房屋的強制拆除行為,原告作為利害關系人有權提起行政訴訟。被告關于原告主體不適格的答辯意見不能成立,本院不予采納。

關于原告的起訴是否超過起訴期限的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。”《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十四條規定:“行政機關作出行政行為時,未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的,起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算,但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。”本案中,被告在強制拆除涉案房屋前,未制作相應的法律文書,未向原告告知起訴期限。被告于2017年9月15日強制拆除涉案房屋,根據原告陳述其向公安機關報案,并向蘭州鐵路運輸法院提起訴訟,在蘭州市公安局西固分局的答辯狀中,才知道本案強制拆除行為是被告所實施。蘭州市公安局西固分局于2018年5月30日向蘭州鐵路運輸法院提交答辯狀,原告于2018年7月18日向本院提起訴訟,并未超過起訴期限,被告關于原告超過法定起訴期限的理由不能成立,本院不予采納。

關于本案是否屬于行政訴訟受案范圍的問題。《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第一款規定:“公民、法人或者其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”根據《中華人民共和國行政強制法》第八條第一款的規定,公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制,有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。被告辯稱該行為屬于民事行為,但并未提交相關證據予以證明。在庭審詢問中,被告認可該行為是其組織實施,由相關單位具體拆除。且本案涉案房屋屬于被征收房屋,蘭州市公安局西固分局的處警登記表等證據亦可以證實該行為是被告組織有關部門實施的強制拆除行為,是被告依職權組織有關單位作出的職務行為,并非基于民事法律關系而采取的行為。行政相對人對該行為不服提起行政訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。因此,被告認為本案不屬于行政訴訟受案范圍辯解不能成立,本院不予采納。

關于被告強制拆除原告涉案房屋的行為是否合法的問題。本院認為,行政強制是國家治理中不可或缺的手段,尤其在緊急情況下或者行政相對人拒不履行行政決定的義務時,行政強制成為實現行政目的的最后保障。行政機關在采取這種以強制力為后盾的行政手段時,應當嚴格遵循《中華人民共和國行政強制法》的規定,依法審慎采取強制手段,從而保護行政相對人的合法權益不受侵害。《中華人民共和國行政強制法》第三十四條規定:“行政機關依法作出行政決定后,當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的,具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行”。該法第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十八條規定了行政機關采取行政強制執行時應當遵循的法定程序,即行政強制執行必須按照法定的權限、范圍、條件和程序來實施。據此,實施行政強制行為,必須以行政機關作出生效的行政決定為前提。行政機關在作出強制執行決定前,應當事先催告當事人履行義務;當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯;經催告,當事人逾期仍不履行行政決定,且無正當理由的,行政機關可以作出強制執行決定;催告書、強制執行決定書應當直接送達當事人,當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的,應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規定送達。本案中,被告拆除原告涉案房屋時,未作出行政決定和強制執行決定,未依法履行催告和告知等程序,剝奪了原告的陳述權和申辯權,作出的行政強制行為沒有合法的依據,且違反法定程序。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第(一)項的規定,行政行為違法,但不具有可撤銷內容的,人民法院判決確認違法。因被告的強制拆除行為證據不足、違反法定程序,且該行為不具有可撤銷內容,故應判決確認違法。

關于被告請求對本案中止審理的申請。本院認為,被告實施本案被訴強制拆除行為與被告作出《征收補償決定書》是兩個獨立的行政行為。無論被告作出的《征收補償決定書》是否被撤銷,均不影響原告作為利害關系人提起本案訴訟,亦不影響本案的審理結果,本案不符合中止審理的條件。故被告申請中止本案審理的理由不能成立,本院不予準許。

綜上,被告強制拆除原告涉案房屋的行為違法,原告的訴訟理由成立,其訴訟請求本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項、第三項、第七十四條第二款第一項之規定,判決確認被告蘭州市西固區人民政府強制拆除原告喻忠亮居住房屋的行為違法。


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