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行政審判專欄 | 食品行政處罰案件中食品標簽錯誤行為的認定和審查標準——以得元商貿公司訴甘肅省市場監督管理局食品行政處罰案為例

來源:省法院行政庭 作者:張萍 薛揚 責任編輯:李瑞 發布時間:2019/12/30 10:19:40 閱讀次數:
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食品行政處罰案件中食品標簽錯誤行為的

認定和審查標準

——以得元商貿公司訴甘肅省市場監督管理局食品行政處罰案為例

 

作者:張萍  薛揚


注:本篇案例獲2019年第七屆全國行政審判優秀業務成果案例類評選一等獎


【裁判要旨】

食品標簽是向消費者傳遞產品信息的重要載體,對消費者的消費行為有直接的指引作用,與消費者的食品安全密切相關。對食品標簽標注內容的要求,屬于食品安全標準之一,食品的生產經營者應當嚴格遵照執行。食品生產經營者應對其提供的標簽內容負責,食品標簽應與包裝中的食品內容相符,并按照要求真實、準確、審慎標示具體內容。食品標簽錯誤行為包括標簽瑕疵行為和標簽違法行為,二者的區分和認定,尤其是生產經營標簽不符合食品安全法規定食品的行為和食品標簽瑕疵行為在實踐中不易區分,在具體適用中要注意加強甄別,避免“重者輕罰、輕者重罰”的狀況發生。食品標簽和內容不符,標簽標示不真實、不準確,且足以對消費者造成誤導的行為,屬于食品標簽違法行為。對于食品安全監督管理部門依法查處食品標簽違法行為,人民法院應當依法予以支持。


【案號】

一審:甘肅省蘭州市中級人民法院(2018)甘01行初73號

二審:甘肅省高級人民法院(2019)甘行終168號


【基本案情】

原告(上訴人):蘭州得元商貿有限公司(以下簡稱得元商貿公司)

被告(被上訴人):甘肅省市場監督管理局(原甘肅省食品藥品監督管理局,以下簡稱省食藥局)

一審法院審理查明,2017年5月24日甘肅省食品檢驗研究院對北京華聯綜合超市股份有限公司臨夏分公司銷售的得元商貿公司于同年5月4日生產的規格型號500克/袋、質量等級為優級的白砂糖進行了抽樣檢驗。經檢驗,色值實測值為166,高于GB/T317—2006《白砂糖》標準指標“≤60”,檢驗結論為不合格。省食藥局于2017年6月29日向得元商貿公司七里河分公司送達了《國家食品安全抽樣檢驗結果通知書》及甘肅省食品檢驗研究院出具的《檢驗報告》(N0:GC17620495110)《國家食品安全抽樣檢驗告知書》《國家食品安全抽樣檢驗抽樣單》。2017年7月3日省食藥局對得元商貿公司七里河分公司現場進行了檢查,并向其發出了《責令改正通知書》,要求立即召回不符合食品安全國家標準的白砂糖;停止銷售存放于該公司成品庫中的白砂糖共計4500袋。同年7月10日省食藥局以得元商貿公司的行為涉嫌違反了《中華人民共和國食品安全法》第三十四條第一款第十三項的規定為由,予以立案。嗣后,省食藥局進行了調查取證,2017年7月19日得元商貿公司向甘肅省食品藥品稽查局提交了《食品召回總結報告表》,經統計生產數量500克白砂糖8894袋,合格產品4244袋,不合格產品4650袋,其中封存4500袋,銷售150袋(召回80袋,封存19袋,銷售51袋)。2017年12月7日省食藥局經會議討論決定,擬給予得元商貿公司行政處罰。2017年12月14日省食藥局向得元商貿公司送達了(甘)食藥監罰告[2017]90號《行政處罰事先告知書》和(甘)食藥監聽告[2017]90號《聽證告知書》,擬決定給予得元商貿公司以下行政處罰:1.對該公司生產經營白砂糖(生產日期:2017.05.04,規格:500克/袋,質量等級:優級)無生產過程記錄,無出廠檢驗合格證明、產品驗收臺賬、銷售記錄臺賬的行為,違反了《中華人民共和國食品安全法》第五十一條的規定。依據《中華人民共和國食品安全法》第一百二十六條第一款第(三)項的規定,予以警告的行政處罰。2.該公司生產經營與標簽內容不符食品白砂糖的行為,違反了《中華人民共和國食品安全法》第七十一條第三款的規定。依據《中華人民共和國食品安全法》第一百二十五條第一款第(二)項和《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第一款第(一)項的規定,給予以下行政處罰:(1)沒收違法所得285.6元;(2)處以貨值金額五倍的罰款130200元。以上罰沒款合計130485.6元(壹拾叁萬零肆佰捌拾伍元陸角整)。得元商貿公司在法定期限內提出聽證申請。省食藥局于2018年1月4日組織聽證后,認為得元商貿公司提出的理由不成立,決定維持原處罰意見。2018年6月5日省食藥局作出了(甘)食藥監罰[2018]50號《行政處罰決定書》并于同年6月11日送達得元商貿公司。得元商貿公司不服,提起訴訟。


【審判】

甘肅省蘭州市中級人民法院經審查認為:《中華人民共和國行政處罰法》第三條規定:“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,應當給予行政處罰的,依照本法由法律、法規或者規章規定,并由行政機關依照本法規定的程序實施。”《中華人民共和國食品安全法》第一百一十條規定:“縣級以上人民政府食品藥品監督管理、質量監督部門履行各自食品安全監督管理職責,有權采取下列措施,對生產經營者遵守本法的情況進行監督檢查:(一)進入生產經營場所實施現場檢查;(二)對生產經營的食品、食品添加劑、食品相關產品進行抽樣檢驗;(三)查閱、復制有關合同、票據、賬簿以及其他有關資料;(四)查封、扣押有證據證明不符合食品安全標準或者有證據證明存在安全隱患以及用于違法生產經營的食品、食品添加劑、食品相關產品;(五)查封違法從事生產經營活動的場所。”本案原告得元商貿公司七里河分公司生產的白砂糖(生產日期:2017.05.04,規格:500克/袋,質量等級:優級)在國家食品安全監督抽檢中被檢驗為色值項目不符合要求。省食藥局立案后,對得元商貿公司生產場地進行了現場檢查、發出召回和停止銷售不符合標準白砂糖的責令改正通知,并經過調查取證,依法向得元商貿公司告知給予行政處罰的事實、理由和依據,舉行聽證聽取了當事人的陳述和申辯后,作出(甘)食藥監罰[2018]50號《行政處罰決定書》。得元商貿公司提出省食藥局召回和封存其公司生產的白砂糖不具備《中華人民共和國食品安全法》第六十三條規定的條件,違反了《中華人民共和國行政強制法》的相關規定,其行為應當被確認違法。經審查,根據國家食品藥品監督管理總局公布的《食品安全抽樣檢驗管理辦法》第三十九條的規定,食品生產經營者收到監督抽檢不合格檢驗結論后,應當立即采取封存庫存問題食品、暫停生產、銷售和使用問題食品,召回問題食品等措施。食品生產經營者不按規定及時履行前款規定義務的,食品藥品監督管理部門應當責令其履行。《中華人民共和國食品安全法》第六十三條第三款規定:“…對因標簽、標志或者說明書不符合食品安全標準而被召回的食品,食品生產者在采取補救措施且能保證食品安全的情況下可以繼續銷售;銷售時應當向消費者明示補救措施。”故省食藥局責令得元商貿公司改正,并非采取查封、扣押強制措施,其行政行為并無不當;且得元商貿公司自述已將召回的白砂糖(生產日期:2017.05.04,規格:500克/袋,質量等級:優級) 改裝為“一級”白砂糖。《中華人民共和國食品安全法》第五十一條規定:“食品生產企業應當建立食品出廠檢驗記錄制度,查驗出廠食品的檢驗合格證和安全狀況,如實記錄食品的名稱、規格、數量、生產日期或者生產批號、保質期、檢驗合格證號、銷售日期以及購貨者名稱、地址、聯系方式等內容,并保存相關憑證。記錄和憑證保存期限應當符合本法第五十條第二款的規定。”生產企業建立食品出廠檢驗記錄制度,既是對消費者身體健康的保障,也是對企業自身聲譽的保障。得元商貿公司生產的白砂糖(生產日期:2017.05.04,規格:500克/袋,質量等級:優級),沒有生產過程記錄,沒有出廠檢驗合格證明、產品驗收臺賬和銷售記錄臺賬,省食藥局依據《中華人民共和國食品安全法》第一百二十六條第一款第(三)項的規定,予以警告的行政處罰是正確的。《中華人民共和國食品安全法》第七十一條規定:“食品和食品添加劑的標簽、說明書,不得含有虛假內容,不得涉及疾病預防、治療功能。生產經營者對其提供的標簽、說明書的內容負責。食品和食品添加劑的標簽、說明書應當清楚、明顯,生產日期、保質期等事項應當顯著標注,容易辨識。食品和食品添加劑與其標簽、說明書的內容不符的,不得上市銷售。”得元商貿公司生產的白砂糖(生產日期:2017.05.04,規格:500克/袋,質量等級:優級)經檢驗不符合“優級”標準,與標簽內容不符,省食藥局依據《中華人民共和國食品安全法》第一百二十五條第一款第(二)項和《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第一款第(一)項的規定,給予 (1)沒收違法所得285.6元;(2)處以貨值金額五倍的罰款130200元的行政處罰,適用法律并無不當。得元商貿公司提出其誤將部分“一級”白砂糖裝入標注為“優級”的包裝袋,且在臨夏州只銷售了11袋,處罰決定書認定的違法所得及貨值金額均不準確,認為處罰決定認定事實不清、證據不足。經審查,得元商貿公司生產的白砂糖(生產日期:2017.05.04,規格:500克/袋,質量等級:優級)的庫存、出庫、召回及銷售數據均與其于2017年7月19日向省食藥局提供的《食品召回總結報告表》數據一致,故其該主張不能成立。關于得元商貿公司提出GB317—2006不是食品安全標準,其生產的白砂糖屬于“以次充好”但并無安全隱患,其行為應該按照《食品安全法》第一百二十五條第二款“生產經營的食品、食品添加劑的標簽、說明書存在瑕疵但不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的,由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門責令改正;拒不改正的,處二千元以下罰款”的規定處理。該院經審查,原告得元商貿公司生產的白砂糖(生產日期:2017.05.04,規格:500克/袋,質量等級:優級),色值實測值為166,高于GB/T317—2006《白砂糖》標準指標“≤60”,即該白砂糖的質量等級達不到標簽上的“優級”,足以對消費者造成誤導。省食藥局依據《中華人民共和國食品安全法》第一百二十五條第一款(二)項的規定予以處罰,認定事實清楚,適用法律正確。關于得元商貿公司提出省食藥局立案審批表定性錯誤的主張,因立案審批表僅表述為當事人的行為涉嫌違反了《中華人民共和國食品安全法》第三十四條第一款第十三項的規定,省食藥局經調查后認定得元商貿公司的行為違反了《中華人民共和國食品安全法》第五十一條和第七十一條第三款的規定,并據此作出的行政處罰決定,故立案審批表涉嫌原告違法的定性并未影響其合法權益。關于得元商貿公司提出省食藥局辦案程序不合法的主張。經審查,省食藥局在調查過程中,執法人員均為2人,并出示了執法證件,告知了被調查人申請回避的權利,符合《食品藥品行政處罰程序規定》第二十條第一款規定。省食藥局在《行政處罰事先告知書》中告知得元商貿公司違法事實、理由、法律依據與其作出的(甘)食藥監罰[2018]50號《行政處罰決定書》內容并無不同。至于得元商貿公司提出省食藥局在聽證會結束后時隔近半年才做出行政處罰決定,違反法定程序的主張。經審查,《中華人民共和國行政處罰法》和《食品藥品行政處罰程序規定》并未對食品藥品監督管理部門執法程序的期限做出規定。但是,省食藥局有必要優化工作流程,提高辦事效率,及時作出行政決定,以穩定行政管理秩序。綜上,原告得元商貿公司的訴訟理由依據不足,其要求確認省食藥局封存強制措施違法及要求撤銷(甘)食藥監罰[2018]50號《行政處罰決定書》的訴訟請求,不予支持。據此,根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定,判決:



駁回原告蘭州得元商貿有限公司的訴訟請求。

得元商貿公司不服一審判決上訴稱:本案白砂糖的等級與包裝標注的等級不同,是印刷公司印刷錯誤和我們工作疏忽導致,不是上訴人故意為之。被上訴人在作出檢驗報告時所選用的標準是錯誤的,從而導致整個行政處罰行為無效;被上訴人在調查時,認定不合格白砂糖數量不清,認定違法所得數額不清,被上訴人的認定以偏概全;被上訴人《立案審批表》中審批人員越權審批、行政執法人員不符合法律規定;被上訴人對上訴人庫存的4500袋白砂糖的封存行為程序違法;涉案白砂糖并未違反食品安全標準,在食品安全上沒有任何問題,系標簽存在瑕疵,不會對消費者造成誤導,應當對上訴人不予處罰或適用《中華人民共和國食品安全法》第一百二十五條第二款的規定予以處罰。綜上,請求撤銷一審判決書,依法改判或發回重審;判決被上訴人承擔所有訴訟費用。

甘肅省高級人民法院經審查認為:食品安全事關國計民生,食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動,保證食品安全,誠信自律,對社會和公眾負責,承擔社會責任。食品藥品監督管理部門根據《中華人民共和國食品安全法》和《食品藥品行政處罰程序規定》(原國家食品藥品監督管理總局令第3號)的規定,具有對轄區內涉嫌食品違法的行為進行調查,并依法予以查處的法定職責。本案審查的主要焦點是省食藥局的行政處罰程序是否合法,被訴的(甘)食藥監罰[2018]50號行政處罰決定書第二項(即沒收違法所得285.6元和罰款130200元),認定事實是否清楚、適用法律和處罰結果是否正確。


一、關于處罰決定認定事實是否清楚


食品標簽是向消費者傳遞產品信息的重要載體,對消費者的消費行為有直接的指引作用,與消費者的食品安全密切相關。《中華人民共和國食品安全法》第六十七條第一款第(九)項規定:“預包裝食品的包裝上應當有標簽。標簽應當標明下列事項:法律、法規或者食品安全標準規定應當標明的其他事項。”第七十一條規定:“食品和食品添加劑的標簽、說明書,不得含有虛假內容,不得涉及疾病預防、治療功能。生產經營者對其提供的標簽、說明書的內容負責。食品和食品添加劑的標簽、說明書應當清楚、明顯,生產日期、保質期等事項應當顯著標注,容易辨識。食品和食品添加劑與其標簽、說明書的內容不符的,不得上市銷售。”我國《食品安全國家標準預包裝食品標簽通則》(GB 7718-2011)規定,食品標簽包括食品包裝上的文字、圖形、符號及一切說明物,食品標簽應真實、準確,不得以虛假、夸大、使消費者誤解或欺騙性的文字、圖形等方式介紹食品。并在4.1.11.4節中規定:“食品所執行的相應產品標準已明確規定質量(品質)等級的,應標示質量(品質)等級。”而《白砂糖》國家標準中明確規定白砂糖分為精制、優級、一級和二級共四個級別,優級白砂糖關于色值的標準指標是≤60IU。故食品生產經營者應對其提供的標簽內容負責,生產經營的白砂糖標簽應與內容相符,并按標準要求真實、準確標示質量(品質)等級。本案中,上訴人得元商貿公司生產的白砂糖(生產日期:2017.05.04,規格:500克/袋,質量等級:優級)在國家食品安全抽檢中經甘肅省食品檢驗研究院檢驗,色值實測值為166IU,遠遠高于優級白砂糖的色值指標。該批次白砂糖的包裝標簽上注明等級為優級,上訴人將非優級白砂糖裝在其中予以銷售,足以使消費者誤解,違反了《中華人民共和國食品安全法》和食品安全標準對食品標簽的具體要求。據此,省食藥局認定上訴人生產銷售與標簽內容不符的白砂糖事實清楚。

關于上訴人認為省食藥局認定的不合格白砂糖數量不清、違法所得數額不清的問題。根據上訴人于2017年7月19日向省食藥局提供的《食品召回總結報告表》證實,其當天生產數量為500克的不合格白砂糖產品是4650袋,共銷售51袋。在省食藥局的調查過程中,上訴人的管理人員陳述500克的白砂糖送至蘭州市各超市進行銷售,報價是每袋5.6元。按照每袋5.6元的銷售價格計算,銷售51袋違法所得共285.6元。省食藥局的該認定并無不當,上訴人的該上訴理由不能成立。


二、關于處罰決定適用法律和處罰結果是否正確


《中華人民共和國食品安全法》第一百二十五條第一款第(二)項的規定:“違反本法規定,有下列情形之一的,由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑,并可以沒收用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品;違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的,并處五千元以上五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的,并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款;情節嚴重的,責令停產停業,直至吊銷許可證: 生產經營無標簽的預包裝食品、食品添加劑或者標簽、說明書不符合本法規定的食品、食品添加劑;”本案中,上訴人生產銷售與標簽內容不符的白砂糖違反法律規定,省食藥局依據上述規定,作出沒收違法所得和罰款的行政處罰,適用法律正確。另外,上訴人違法生產經營的貨值金額超過一萬元,省食藥局充分考慮上訴人能夠及時整改和召回部分不合格食品,主動減輕了違法行為的危害后果,對上訴人按照處罰下限處以貨值金額五倍的罰款130200元并無不當。

關于上訴人認為檢驗報告所選用的標準錯誤導致整個行政處罰行為無效的問題。雖然《白砂糖》強制性國家標準(GB 317-2006)已轉化為推薦性國家標準,標準代號由GB改為GB/T,但其中關于白砂糖色值指標的要求一致,上訴人對檢驗報告未提出復檢或審核申請,且對色值實測值166IU以及所售白砂糖標簽與包裝袋內所裝白砂糖等級不符沒有異議,故省食藥局對于上訴人生產經營與標簽內容不符的白砂糖行為予以行政處罰并無不當。

關于上訴人認為涉案白砂糖并未違反食品安全標準,系標簽存在瑕疵,不會對消費者造成誤導,應當對上訴人不予處罰或適用《中華人民共和國食品安全法》第一百二十五條第二款的規定予以處罰的問題。本院認為,《中華人民共和國食品安全法》第六十七條、第七十一條和《食品安全國家標準預包裝食品標簽通則》(GB7718-2011)關于食品標簽有明確規定。尤其是《中華人民共和國食品安全法》第二十六條第(四)項規定:“食品安全標準應當包括下列內容:對與衛生、營養等食品安全要求有關的標簽、標志、說明書的要求;”因此,對食品標簽標注內容的要求,屬于食品安全標準之一,食品的生產經營者應當嚴格遵照執行。本案中,上訴人生產的涉案白砂糖在包裝袋上標示了“優級”標簽,經檢驗涉案白砂糖色值實測值與“優級”指標相差甚遠,而色值指標是白砂糖質量等級劃分的主要依據之一,且是白砂糖雜質多寡的一種反映,普通消費者購買時通常會通過包裝標簽判斷白砂糖等級品質,很難通過外觀進行判斷。故涉案白砂糖關于“優級”等級的標簽和內容不符,該標示不真實、不準確,違反了食品安全標準,足以對消費者造成選擇性誤導。上訴人的該上訴理由于法無據,不能成立。


三、關于處罰程序是否合法


本案中,省食藥局依據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國食品安全法》和《食品藥品行政處罰程序規定》(原國家食品藥品監督管理總局令第3號)的相關規定,經過現場檢查、立案、調查取證、事先告知、聽證、集體討論等程序作出被訴行政處罰決定,充分保障了上訴人陳述、申辯權的行使,處罰程序合法。

關于上訴人認為省食藥局《立案審批表》中審批人員越權審批、行政執法人員不符合法律規定的問題。食品藥品行政處罰程序規定》第十八條第二款規定,“符合立案條件的,應當報分管負責人批準立案,并確定2名以上執法人員為案件承辦人。”第二十條第一款規定,“食品藥品監督管理部門進行案件調查時,執法人員不得少于2人,并應當出示執法證件。”省食藥局經立案審批,確定2名執法人員為本案承辦人,在案件調查時均有2名執法人員進行并出示了執法證件,并未違反上述規定,上訴人的該上訴理由不能成立。

關于上訴人認為省食藥局封存其庫存的4500袋白砂糖的行為不符合《行政強制法》的問題。根據《食品安全抽樣檢驗管理辦法》(原國家食品藥品監督管理總局令第11號)第三十九條第一、二款規定:“食品生產經營者收到監督抽檢不合格檢驗結論后,應當立即采取封存庫存問題食品,暫停生產、銷售和使用問題食品,召回問題食品等措施控制食品安全風險,排查問題發生的原因并進行整改,及時向住所地食品藥品監督管理部門報告相關處理情況。食品生產經營者不按規定及時履行前款規定義務的,食品藥品監督管理部門應當責令其履行。”本案中,上訴人在收到食品抽檢不合格檢驗結論后,封存、召回問題食品屬于其應履行的義務,省食藥局要求上訴人封存庫房不合格食品屬于告知上訴人履行義務,并未采取查封、扣押強制措施,上訴人的該上訴理由不能成立。

綜上,省食藥局作出的(甘)食藥監罰[2018]50號行政處罰決定書認定事實清楚,行政程序合法,適用法律正確。一審判決認定事實清楚,審判程序合法,適用法律正確,判決結果并無不當。上訴人的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項的規定,判決如下:

駁回上訴,維持原判。


【評析】

當前,我國食品安全面臨嚴峻的形勢,違反食品安全標準的違法行為層出不窮,部分違法行為比較隱蔽,很容易被消費者忽視。本案涉及的食品白砂糖,是人們日常飲食中必不可少的一種食物,與人民群眾的身體健康息息相關。本案中,得元商貿公司生產經營的標示“優級”標簽的白砂糖,在原甘肅省食藥局食品安全抽樣檢驗中被檢驗為色值指標不合格,被省食藥局認定為生產經營與標簽內容不符的白砂糖的行為,處以罰沒款合計130485.6元的處罰。

白砂糖的等級劃分和色值指標


白砂糖是以甘蔗或甜菜為原料,經提取糖汁、清凈處理、煮煉結晶和分蜜等工藝加工制成的蔗糖結晶。根據《中華人民共和國國家標準 白砂糖》(GB/T317—2006),白砂糖分為精制、優級、一級和二級共四個級別,每個級別針對蔗糖分、還原糖分、電導灰分、干燥失重、色值、渾濁度、不溶于水雜質等理化要求,都有不同的理化指標。其中關于色值的理化指標,精制白砂糖為≤25,優級白砂糖為≤60,一級白砂糖為≤150,二級白砂糖為≤240。

色值是食糖的品質指標之一,是白砂糖、綿白糖、冰糖等質量等級劃分的主要依據之一,它主要影響糖品的外觀,是雜質多寡的一種反映,也是生產工藝水平的一種體現。本案中,得元商貿公司生產的涉案白砂糖在包裝袋上標示了“優級”標簽,但經甘肅省食品檢驗研究院檢驗,其色值實測值為166,遠遠高于我國白砂糖國家標準中關于優級白砂糖色值“≤60”的指標,即該白砂糖的質量等級達不到標簽上所標示的“優級”,屬于生產銷售與標簽內容不符的白砂糖的行為。


二、我國食品安全法和國家標準中關于食品標簽的規定


食品標簽是向消費者傳遞產品信息的重要載體,對消費者的消費行為有直接的指引作用,與消費者的食品安全密切相關。《中華人民共和國食品安全法》第二十六條第(四)項規定:“食品安全標準應當包括下列內容:(四)對與衛生、營養等食品安全要求有關的標簽、標志、說明書的要求;”該法第六十七條第一款第(九)項規定:“預包裝食品的包裝上應當有標簽。標簽應當標明下列事項:法律、法規或者食品安全標準規定應當標明的其他事項。”第三款規定:“食品安全國家標準對標簽標注事項另有規定的,從其規定”。該法第七十一條規定:“食品和食品添加劑的標簽、說明書,不得含有虛假內容,不得涉及疾病預防、治療功能。生產經營者對其提供的標簽、說明書的內容負責。食品和食品添加劑的標簽、說明書應當清楚、明顯,生產日期、保質期等事項應當顯著標注,容易辨識。食品和食品添加劑與其標簽、說明書的內容不符的,不得上市銷售。”我國《食品安全國家標準預包裝食品標簽通則》(GB 7718-2011)規定,食品標簽包括食品包裝上的文字、圖形、符號及一切說明物,食品標簽應真實、準確,不得以虛假、夸大、使消費者誤解或欺騙性的文字、圖形等方式介紹食品。并在4.1.11.4節中規定:“食品所執行的相應產品標準已明確規定質量(品質)等級的,應標示質量(品質)等級。”而根據上述分析,我國白砂糖國家標準中明確規定了白砂糖的質量等級,且優級白砂糖關于色值的標準指標是≤60。因此,對食品標簽標注內容的要求,屬于食品安全標準之一,食品的生產經營者應當嚴格遵照執行,食品生產經營者應對其提供的標簽內容負責,生產經營的白砂糖標簽應與包裝中的白砂糖內容相符,并按標準要求真實、準確標示白砂糖的質量等級。


三、食品標簽錯誤行為的認定和審查標準


食品標簽錯誤行為包括標簽瑕疵行為和標簽違法行為。食品生產經營過程中針對標簽瑕疵行為和標簽違法行為的法律責任,我國《中華人民共和國食品安全法》第一百二十五條第一款和第二款規定的處罰差異巨大,這也是本案雙方當事人之間的巨大分歧之處。《中華人民共和國食品安全法》第一百二十五條第一款第(二)項的規定:“違反本法規定,有下列情形之一的,由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑,并可以沒收用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品;違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的,并處五千元以上五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的,并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款;情節嚴重的,責令停產停業,直至吊銷許可證:(二)生產經營無標簽的預包裝食品、食品添加劑或者標簽、說明書不符合本法規定的食品、食品添加劑;”該條第二款規定:“生產經營的食品、食品添加劑的標簽、說明書存在瑕疵但不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的,由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門責令改正;拒不改正的,處二千元以下罰款。”據此,如果僅是食品標簽存在瑕疵且不會對消費者造成誤導的,法律后果只是責令改正,拒不改正的處二千元以下罰款,而對于生產經營標簽不符合食品安全法規定的食品,則要處以巨額罰款甚至責令停產停業、直至吊銷許可證的處罰。因此,判斷食品標簽屬于標簽瑕疵還是標簽違法,以及是否會對消費者造成誤導,便是此類案件審查的核心。

標簽違法行為是指在生產經營的預包裝食品、食品添加劑上沒有標簽,或者生產經營標簽不符合食品安全法規定的食品、食品添加劑,并應承擔食品安全法上法律責任的行為。對食品標簽違法行為而言,具體包括生產經營無標簽的食品和生產經營標簽不符合食品安全法規定的食品兩類。而食品標簽瑕疵行為是指食品的標簽中存在小的錯誤但不影響食品安全且不構成食品標簽違法行為的行為。關于食品標簽違法行為和食品標簽瑕疵行為的區分和認定,對于生產經營無標簽的食品毫無疑問屬于食品標簽違法行為,主要是生產經營標簽不符合食品安全法規定食品的行為和食品標簽瑕疵行為在實踐中不易區分,在具體適用中要注意加強甄別,既防止輕微的食品標簽瑕疵行為被認定為違法行為而處以重罰,也要避免食品標簽違法行為被認定為瑕疵行為而逃避國家法律制裁。

筆者認為,區分食品標簽違法行為中生產經營標簽不符合食品安全法規定食品的行為和食品標簽瑕疵行為主要包括以下三點:1.是否違反食品安全法的明確規定,是則構成食品標簽違法行為,否則構成食品標簽瑕疵行為;2.是否影響食品安全,影響食品安全或可能影響食品安全則構成食品標簽違法行為,不影響食品安全則構成食品標簽瑕疵行為;3.是否會對消費者造成誤導,對消費者造成誤導且不符合食品安全法的規定屬于食品標簽違法行為,不對消費者造成誤導且不影響食品安全的小的錯誤則屬于食品標簽瑕疵行為。從本案的具體情況來看,第一,得元商貿公司生產的涉案白砂糖在包裝袋上標示了“優級”標簽,但經檢驗其包裝中的白砂糖色值實測值與“優級”指標相差甚遠,違反了食品安全法第七十一條第三款關于“食品與其標簽內容不符的,不得上市銷售”的明確規定,另外,根據食品安全法第二十六條第(四)項的規定,對食品標簽標注內容的要求,也屬于食品安全標準之一,因此本案也違反了食品安全標準的要求;第二,色值指標是白砂糖質量等級劃分的主要依據之一,且是白砂糖雜質多寡的一種反映,色值指標達166的白砂糖即使不影響食品安全,也完全達不到其標簽標示的“優級”白砂糖的營養標準;第三,現實中,普通消費者購買時通常會通過包裝標簽判斷白砂糖等級品質,很難通過肉眼判斷白砂糖的質量品質,涉及白砂糖的違法行為不易被消費者察覺,本案的違法行為也是省食藥局在食品安全抽樣檢驗中發現后才作出行政處罰。因此,涉案白砂糖關于“優級”等級的標示不真實、不準確,足以對消費者造成選擇性誤導。綜上,本案得元商貿公司的行為屬于食品標簽違法行為,得元商貿公司認為省食藥局行政處罰認定事實不清、涉案白砂糖并未違反食品安全標準、系標簽存在瑕疵、不會對消費者造成誤導、應當對其不予處罰或適用《中華人民共和國食品安全法》第一百二十五條第二款的規定予以處罰等上訴理由,不能成立。


四、本案例的指導意義


食品安全事關國計民生。本案例旨在明確食品標簽違法行為和食品標簽瑕疵行為的區別和判斷標準,分析了涉案行為不屬于食品標簽瑕疵行為而屬于食品標簽違法行為的具體理由,指出食品生產經營者應對其提供的標簽內容負責,食品標簽應與包裝中的食品內容相符,并按照要求真實、準確、審慎標示具體內容,進一步呼吁食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動,保證食品安全,對社會和公眾負責,承擔社會責任。

人民法院在審查涉及食品標簽的行政處罰案件時,應嚴格按照《中華人民共和國食品安全法》《食品安全國家標準預包裝食品標簽通則》(GB 7718-2011)和具體食品的國家標準等相關規定進行審查,既要維護廣大消費者的合法權益,也要加強食品安全管理、促進行業健康發展。在當前對食品安全實行“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”的背景下,對于食品安全監督管理部門依法查處食品安全領域的違法行為,人民法院應當依法予以支持,以維護人民群眾“舌尖上的安全”。本案關于食品標簽和食品標簽違法行為的細致解讀,有利于增進食品安全執法人員和審判人員對食品標簽相關內容的理解和認識,加強對食品標簽違法行為和食品標簽瑕疵行為的甄別,有利于避免“重者輕罰、輕者重罰”的狀況發生,對于食品安全執法人員處理和審判人員審理同類案件具有一定的參考作用。

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