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行政審判專欄 | 建筑工程規劃許可的合法性審查——黎霞訴蘭州市城鄉規劃局行政許可一案

來源:省法院行政庭 作者:徐文娟 責任編輯:李瑞 發布時間:2019/12/20 15:31:02 閱讀次數:
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建筑工程規劃許可的合法性審查

——黎霞訴蘭州市城鄉規劃局行政許可一案

作者:徐文娟


【裁判要旨】


城鄉規劃主管部門組織編制城市的控制性詳細規劃是其法定職責。符合控制性詳細規劃和規劃條件是城鄉規劃部門作出核發建筑工程規劃行政許可證行為的法定條件。

行政機關在作出行政許可之前,首先應當確定許可的事項是否直接關系到相對人或者相關人的重大利益。行政許可法未列出屬于重大利益關系的情形。物權法第八十九條規定:”建造建筑物,不得違反國家有關工程建設標準,妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照。”該法條是禁止性條款,說明條款內的事項涉及重大利益。基于相鄰關系的固有功能,相鄰建筑物所有人或者利用人之間必須負有一定的容忍義務,只有在日照妨礙、采光妨害和通風妨礙超出必要的容忍限度或法定的容忍限度時,受害人主張排除妨礙才能得到支持。因此,法定的容忍限度決定了受害人是否長期承受容忍義務,當屬于重大利益范疇。


【案  情】


2013年3月6日天星公司向市規劃局提交了甘天房字[2012]第019號《關于領取”天星科技園”二期項目<建設工程規劃許可證>申請報告》,并提供了蘭國用(2012)第C08001號《國有土地使用證》、甘肅省建筑設計研究院建設工程設計方案、歐洲陽光城二期規劃方案設計日照計算分析報告、地字第2011-123號《建設用地規劃許可證》等材料,申請辦理建設工程規劃許可手續。市規劃局經審核認為天星公司申請辦理的”天星科技園”二期項目符合城鄉規劃要求,根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條的規定,于2013年4月25日向天星公司頒發了蘭規建字第620100201300064號《建設工程規劃許可證》,并附《建設工程設計方案核定通知書》,并在核準之前在網站上予以公示。天星公司在施工現場設立建設工程規劃許可證公告牌,對蘭規建字第620100201300064號《建設工程規劃許可證》的主要內容、項目規劃審批情況及總平面圖進行了公告。黎霞不服,以蘭規建字第620100201300064號《建設工程規劃許可證》中涉及的建筑物侵害其采光權益為由,提起行政訴訟。


【審  判】


一審法院認為,根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第十一條和第四十條的規定,市規劃局作為城市規劃的行政主管部門,負責轄區內城鄉規劃管理,具有核發建設工程規劃許可證的法定職責。根據《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第一條、第四條的規定,黎霞認為市規劃局作出的規劃許可決定侵犯其合法權利,有權提起訴訟,同時作出規劃許可決定的市規劃局也是適格的被告。本案規劃許可證涉及的工程項目與黎霞的房屋為相鄰關系,市規劃局作出該項目的建設工程規劃許可的行為與黎霞的合法權益存在法律上的利害關系,黎霞具有訴訟主體資格。本案為上級法院指令繼續審理案件,黎霞的起訴經過審核符合法定的起訴條件。《中華人民共和國城鄉規劃法》、《甘肅省建設項目規劃許可辦法》是本市城市規劃許可工作應遵循的依據,市規劃局根據上述規定,對天星公司提交的建設工程設計方案等申請材料進行審查,對申請許可的建設工程是否符合控制性詳細規劃和規劃條件進行判斷,申報的建設工程手續是否齊備等內容進行審查后,依法核發了建設工程規劃許可證。市規劃局履行了核發規劃許可證的審查職責,作出規劃許可證的行政行為符合上述法律和地方政府規章規定的條件。由于規劃許可證可能涉及不特定多數的利害關系人,無法將規劃許可證內容進行直接告知,市規劃局在該局網站上公示許可證的做法并無不當。黎霞雖認為蘭規建字第620100201300064號《建設工程規劃許可證》涉及的天星大廈對其房屋采光造成影響,但不能證實影響采光的程度,天星公司也否認綜合樓對黎霞的房屋采光造成影響。綜上所述,天星公司依照法律規定提交了相關文件,向市規劃局申請建設工程規劃許可。市規劃局經審查后,為天星公司核發了蘭規建字第620100201300064號《建設工程規劃許可證》,并在核準前在規劃局網站上予以公示。市規劃局作出被訴的《建設工程規劃許可證》的行政行為事實清楚、證據充分、程序合法,適用法律正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定,判決駁回原告黎霞的訴訟請求。

上訴人黎霞不服一審判決,向二審法院上訴稱,1.一審判決認定事實不清、證據不足。根據《城鄉規劃法》第四十條第二款的規定,被上訴人和原審第三人均未提交控制性詳細規劃和規劃條件,無法證明被訴行為合法。被上訴人提交的網站截屏圖沒有許可證的內容,無論是被上訴人提交的網站截屏圖,還是被上訴人及原審第三人提交的被訴許可證的公示牌照片,里面均沒有任何影響他人權益的表述,也未有任何訴權及起訴期限的提示。上訴人提交的公示該工程規劃許可證的網站截屏圖,截屏日期為2016年8月29日,圖中當時還沒有總平面圖,這種公示并不能使公眾知曉自身權益受到影響。被上訴人頒發規劃許可證時,甘肅省建設研究院出具的日照分析報告明確指出涉案工程建成后上訴人及所在小區共48戶住戶日照采光受到影響,而日照分析報告并未公布。根據《行政許可法》第三十六條、第四十七條的規定,被上訴人稱其進行了公示,但并未按照上述規定告知利害關系人侵權的事實,未告知陳述申辯的權利,也未告知聽證的權利。2.一審判決適用法律錯誤。《城鄉規劃法》第二十四條第四款規定,編制城鄉規劃必須遵守國家有關標準。《標準化法》第十四條規定,國家強制性標準,必須執行。建設部《城市居住區規劃設計規范》(2002版)為強制性國家標準,城鄉規劃應當遵循國家有關標準,該標準屬于判斷行政行為合法性的依據。根據《建設工程勘察設計管理條例》第二十五條的規定,原審第三人提交的設計方案違反了國家強制性標準,不符合該條例的規定。《甘肅省城鄉規劃條例》第十九條明確規定要保證相鄰權益人的日照權益。《城市居住區規劃設計規范》規定的是日照的最低標準,顯然符合該規范,才能確定合理的建筑間距和空間關系,才能保證相鄰權益人最低限度的日照和采光。《甘肅省建筑項目規劃許可辦法》第二十八條、第二十九條規定了日照保護和工程規劃許可證審批環節不應違反國家強制性標準。請求二審撤銷原判,支持上訴人訴訟請求。

被上訴人市規劃局口頭辯稱,被上訴人根據《城鄉規劃法》第四十條的規定,核發建設工程規劃許可證的行為,符合法律規定,且盡到公開、告知義務,被上訴人在公示期間未提出任何異議。上訴人起訴已超過法定起訴期限。請求二審駁回上訴,維持原判。

原審第三人天星公司述稱,1.一審判決認定事實清楚,證據充分。根據《城鄉規劃法》第四十條、《甘肅省城鄉規劃條例》第二十五條、《甘肅省建設項目規劃許可辦法》第二十條的規定,原審第三人提交了建設工程規劃所需的建設用地規劃許可證、建筑工程設計方案核定通知書等全部資料,市規劃局審核材料依法作出建設工程行政許可,上訴人的上訴意見不能成立。2.一審程序合法,上訴人未在法定期限內提出異議,且其提起本案訴訟實際上已經超過法起訴期限,一審駁回訴訟請求并無不當。本案訴爭行為于2013年4月25日作出,依據有關規定,市規劃局于2013年2月5日起在網站與項目現場進行了公示,原審第三人也于2015年7月15日在項目施工現場,以公告牌形式進行了公示,上訴人于2016年9月5日提起訴訟應予駁回。3.一審判決適用法律正確。《行政許可法》第十六條、《城鄉規劃法》第四十條、《甘肅省城鄉規劃條例》第二十五條、《甘肅省建設項目規劃許可辦法》第二十條規定,并未將《城市居住區規劃設計規范》關于日照時間的設計規范設定為作出建設工程規劃許可的法定條件。一審判決認定該《設計規范》不屬于判斷本案訴爭行政行為合法性的法律規范,適用法律正確。4.上訴人訴求應當通過民事途徑解決。訴爭的行政行為項下建筑已經涉及重大公共利益,上訴人的權利訴求應當通過民事訴訟程序解決。請求二審駁回上訴,維持原判。

二審法院認為,2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》第十九條規定:”城市人民政府城鄉規劃主管部門根據城市總體規劃的要求,組織編制城市的控制性詳細規劃,經本級人民政府批準后,報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案。”第四十條第二款規定:”申請辦理建設工程規劃許可證,應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。需要建設單位編制修建性詳細規劃的建設項目,還應當提交修建性詳細規劃。對符合控制性詳細規劃和規劃條件的,由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府核發建設工程規劃許可證。”城鄉規劃主管部門組織編制城市的控制性詳細規劃是其法定職責。符合控制性詳細規劃和規劃條件是城鄉規劃部門作出核發建筑工程規劃行政許可證行為的法定條件。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款規定:”被告對作出的行政行為負有舉證責任,應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。”第二款規定:”被告不提供或者無正當理由逾期提供證據,視為沒有相應證據。但是,被訴行政行為涉及第三人合法權益,第三人提供證據的除外。”本案被上訴人市規劃局未向法庭提交其依職責組織編制并經批準的控制性詳細規劃,無法證明被訴行為的合法性。故被上訴人市規劃局作出的核發建設工程規劃許可的行為,主要證據不足。

關于被上訴人市規劃局作出被訴行政行為是否符合規劃條件的問題。被上訴人市規劃局雖未向法庭提交規劃條件,但上訴人黎霞二審期間以新證據為由向法庭提交了被上訴人市規劃局作出的涉案項目城規2011-140號《規劃條件通知書》。《中華人民共和國行政許可法》第三十八條第一款規定:”申請人的申請符合法定條件、標準的,行政機關應當依法作出準予行政許可的書面決定。”本案中,被上訴人市規劃局提出的規劃條件中明確載明,滿足國家及蘭州市相關日照規范,是涉案項目符合規劃條件的日照執行標準。國家標準《城市居住區規劃設計規范》(2002年版)規定,住宅日照標準應符合大寒日日照時數大于等于2小時。從涉案項目的《日照計算分析報告》的結論可知,規劃方案建成后相對于現狀日照結果新增29戶大寒日不滿足2小時日照要求。故被上訴人市規劃局核發建設工程規劃許可證的行為不符合規劃條件,被訴行政行為主要證據不足。

關于被上訴人市規劃局核發建筑工程規劃行政許可證行為是否程序合法的問題。《中華人民共和國行政許可法》第三十六條規定:”行政機關對行政許可申請進行審查時,發現行政許可事項直接關系他人重大利益的,應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。”第四十七條第一款規定:”行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的,行政機關在作出行政許可決定前,應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利;申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起5日內提出聽證申請的,行政機關應當在20日內組織聽證。”根據上述規定,行政機關在作出行政許可之前,首先應當確定許可的事項是否直接關系到相對人或者相關人的重大利益。行政許可法未列出屬于重大利益關系的情形,本案除了依照城市規劃法等法律規定的聽證事項外,還應當依照國家的相關法律確定涉及重大利益的事項。物權法第八十九條規定:”建造建筑物,不得違反國家有關工程建設標準,妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照。”該法條是禁止性條款,說明條款內的事項涉及重大利益。基于相鄰關系的固有功能,相鄰建筑物所有人或者利用人之間必須負有一定的容忍義務,只有在日照妨礙、采光妨害和通風妨礙超出必要的容忍限度或法定的容忍限度時,受害人主張排除妨礙才能得到支持。因此,法定的容忍限度決定了受害人是否長期承受容忍義務,當屬于重大利益范疇。據此,被上訴人市規劃局在未告知上訴人陳述、申辯、聽證權利的情況下,核發建設工程規劃許可證,違反法定程序。

《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第(一)項規定,行政行為依法應當撤銷,但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的,人民法院判決確認違法,但不撤銷行政行為。本案被上訴人市規劃局核發建設工程規劃許可證的行為,主要證據不足,違反法定程序,應當予以撤銷,但涉案項目建筑物已封頂,住宅樓房屋已預售,如果撤銷被訴行為會給社會公共利益造成重大損害,故應當確認被上訴人市規劃局核發建設工程規劃許可證的行為違法。據此,一審判決部分事實認定錯誤,適用法律錯誤,應予糾正。判決:一、撤銷蘭州鐵路運輸中級法院(2017)甘71行初136號行政判決;二、確認被上訴人蘭州市城鄉規劃局2013年4月25日向原審第三人甘肅天星房地產開發有限公司核發蘭規建字第620100201300064號《建設工程規劃許可證》行為違法。

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