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行政審判專欄 | 淺析行政訴訟撤銷判決

——基于對156份行政判決的實證研究

來源:省法院行政庭 作者:毛勝利 權子衡 責任編輯:李瑞 發布時間:2019/12/16 15:01:52 閱讀次數:
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淺析行政訴訟撤銷判決

——基于對156份行政判決的實證研究


自2014年新《行政訴訟法》頒行后,我國將行政訴訟判決分為了六種形式,分別是維持判決、確認判決、撤銷判決、履行判決、變更判決和駁回訴訟請求判決。其中,撤銷判決占據著重要地位,它具有直接排除政府行政行為公定力的作用,撤銷判決作出后,一經生效,政府具體行政行為即告無效,公定力被排除,從而使公民的權利義務回復到行政行為未經作出時的狀態,以達到權利救濟的目的。橫觀各國行政訴訟制度,撤銷訴訟大都占據著核心位置。目前,我國尚未對行政訴訟作類型化劃分,主要是通過判決類型化的方式對行政訴訟進行分類。本文通過對甘肅省高級人民法院2018年的156份行政判決書進行歸納、整理,結合司法實踐對我國的行政訴訟撤銷判決進行了研究。


一、行政訴訟撤銷判決概述

(一)行政撤銷判決的性質與特征

行政訴訟是通過司法手段對行政權力的行使予以監督。行政訴訟是指,行政訴訟是指公民、法人或者其他組織在認為行政機關及其工作人員的行政行為侵犯自己的合法權益時,依法向法院請求司法保護,并由法院對行政行為進行審查和裁判的一種訴訟活動。[①]行政訴訟判決作為行政審判程序中的最終結果,簡稱為行政判決,其定義幾乎大同小異,如“行政判決是人民法院審理行政案件終結時,根據事實和法律,就行政案件的實體問題所作的處理決定。”[②]由于司法不能代替行政執法管理,故而在實踐中,相較變更判決,司法更多地利用行政撤銷判決來實現對違法行政行為進行評判,進而通過排除侵權行政行為公定力,使權利回復到未被行政權力干預的初始狀態,以救濟公民被侵犯的權利。

具體而言,行政撤銷判決是指,人民法院經審理認為,被訴行政行為符合法律規定的撤銷情形,屬于主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權、明顯不當這六種情形之一,進而做出撤銷被訴行政行為的一個判決結果。撤銷判決作為法院運用行政審判權的主要方式,在行政訴訟裁判方式中具有重要的作用,在行政訴訟中原告請求最多、法院矯正違法具體行政行為最有效、適用范圍最廣的判決形式就是撤銷。[③]綜上,撤銷判決具有以下性質和特點:

1、從性質上來看,行政訴訟撤銷判決屬于形成判決。學者蔡志方認為,行政訴訟上之撤銷訴訟,屬于形成之訴之一種,其目的在于由行政法院以撤銷被訴行政處分或訴愿決定之方法,原則上溯及既往地消滅行政處分及訴愿決定之效力,使原告因該處分或決定而被侵害之權利得以回復。[④]撤銷判決的目的即在于排除之前作出的違法行政行為的法律效力,使受到行政行為影響的公民的實體權利義務恢復到行政行為未作出時的狀態。法院經過審理,根據查明的事實,認為行政行為違法,屬于依法應當撤銷的情形,即可判決撤銷該行政行為,從而使原有的行政行為效力消滅,實體法律關系從而發生變化。同時,撤銷判決的形成力具有主動性,無需原告向行政機關申請,再由行政機關進行撤銷,判決一經宣布,原有行政行為便自動喪失法律效力。

2、相較同為行政行為違法時所適用的確認判決,行政撤銷判決具有優先性與排他性。在撤銷判決中,當事人對已經成立或存在的行政法律關系并無異議,只對該法律關系的變動和消滅有爭議;而在確認判決中,當事人爭議的焦點在于現存法律關系是否成立有效,從而請求法院予以確認。故撤銷判決更加徹底,更能夠體現司法權對行政權的監督。相較撤銷判決,確認判決具有補充性,根據《行政訴訟法》第七十四條規定,行政行為有下列情形之一的,人民法院判決確認違法,但不撤銷行政行為:(1)行政行為依法應當撤銷,但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的;(2)行政行為程序輕微違法,但對原告權利不產生實際影響的。行政行為有下列情形之一,不需要撤銷或者判決履行的,人民法院判決確認違法:(1)行政行為違法,但不具有可撤銷內容的;(2)被告改變原違法行政行為,原告仍要求確認原行政行為違法的;(3)被告不履行或者拖延履行法定職責,判決履行沒有意義的。由上可見,行政確認判決相較撤銷判決而言,具有輔助性和補充性。

3、行政撤銷判決的效力具有普適性。一方面,法院一經判決撤銷被訴行政行為,該判決的效力當然適用及于行政機關、行政相對人和第三人,相關法律關系都以該被撤銷的行政行為為事實基礎。另一方面,對于行政機關而言,原行政行為被判決撤銷,對其之后要做出的行政行為便也有了拘束力。雖然撤銷判決僅針對具體的被訴行政行為,但亦確認了與此相同或類似行政行為的違法性,一般而言,在事實和法律沒有變化的前提下,行政機關重新作出的行政行為如果同之前被撤銷的一致,則該行為亦違法,除非該行政行為撤銷的原因并非因為具體行政行為本身證據不足,適用法律錯誤或明顯不當,而是因為程序違法等原因被撤銷。

(二)行政撤銷判決的功能與價值

行政行為的撤銷意為,當行政行為具有瑕疵,有權機關依據相關法律將其撤銷,使其效力自始消滅。在我國,撤銷行政行為的有權機關包括行政機關和法院。如果說,違法行政行為由行政機關予以撤銷屬于行政系統的自我糾錯,那么,法院作出撤銷判決來排除違法行政行為效力就屬于司法權對行政權的監督。行政撤銷訴訟作為最古典的訴訟形式,是排除政府行政行為公定力,救濟公民權利的重要手段。具體而言,行政撤銷判決具有以下功能:

1、權利救濟功能。政府行政行為具有單方意志性、強制性,一方面,行政機關一般不必征得相對人的同意或與之協商即可做出行政行為,另一方面,行政機關有國家賦予的行政執法權,其做出的行政行為有國家強制力來保障。與之相對的,作為行政相對人的公民、法人在行政管理活動中居于弱勢地位,權益能否得到保障很大程度上取決于行政機關依法行政的能力和水平。行政撤銷判決的制度設計則是對這種關系的平衡,對于違法的行政行為,通過排除行政行為公定力,從而使公民被侵犯的權利義務回復到未經行政行為影響的狀態。在以行政處分為核心的行政法學上,行政撤銷判決是公民得以救濟權利的最重要方法,它對于保障公民權利而言,具有不可忽缺的影響和作用,從而有助于維護和促進社會公平正義。

2、權力監督功能。行政機關承擔著社會管理職責,具有廣泛的行政執法權。在應然狀態上,行政機關進行社會管理,實施行政行為應當符合六個基本要求:合法行政、合理行政、程序正當、權責一致、高效便民、誠實守信。但在實然狀態上,行政風險作為一種社會危害廣泛的存在于現實生活中,沒有一種方法可以完全避免。此時,行政訴訟作為一種司法權對行政權的監督方式,通過對行政行為進行事后審查,將違法的行政行為予以定性,并通過撤銷判決直接排除行政行為公定力,對行政權的行使具有重要的監督作用。可以說,行政撤銷判決對于違法行政行為的監督是最為直接、有效和主要的方式,因此,行政撤銷判決對于保障司法權對行政權的監督具有積極意義。

行政撤銷判決保障公民權利、監督行政權力的功能體現了它對于維護社會秩序,保障和促進社會公平正義具有重要的價值。

首先,保障社會持續性發展離不開穩定的社會秩序,而通過建立符合發展規律的法律規則來實現社會秩序則是人類永恒的理想。行政撤銷判決作為對行政行為司法審查的結果,通過撤銷違法行政行為,恢復被違法行政行為侵犯的相對人的權益及相應的社會秩序,實現了司法權對行政權的監督,從而體現了行政撤銷判決的秩序價值。

行政訴訟本身具有防止行政權力濫用,促進國家權力平衡行使的作用,行政撤銷判決則集中體現了該權力制約機制。撤銷判決意味著對行政行為合法性的推翻和否定,從而合法解決行政機關和相對人的爭議,恢復被違法行政行為破壞的社會秩序,對于具體行政行為而言,這糾正了被訴違法行政行為,實現了相對人的權利救濟,而從總體及長遠來看,這有利于促使行政機關依法行政,建立法治政府,使得公民對于政府的信賴感增強,促使良好社會秩序的恢復和鞏固。

其次,行政撤銷判決具有保障和促進社會公平正義的價值。行政訴訟,指公民、法人或其他組織認為行使國家行政權的機關和組織及其工作人員所實施的具體行政行為,侵犯了其合法權利,而依法向人民法院起訴,人民法院在當事人及其他訴訟參與人的參加下,依法對被訴具體行政行為進行審查并作出裁判,從而解決行政爭議的制度。訴訟制度作為解決社會糾紛的最后手段,其類似于回避制度、辯論原則、審判公開等制度的設計最大程度上保證了程序公正,并以達到最終判決的實體公正為目標。因此,法官的審理過程以及作為原告和被告的相對人及行政機關參與行政訴訟,都具有正當性和公正性。

行政判決作為行政訴訟的重要組成部分,具備司法審判的中立性、消極性、公正性及終局性。而行政撤銷判決作為行政訴訟的結果,是法院根據當事人的訴訟請求,在原被告雙方都參與庭審并充分質證與辯論的基礎上,依據法律否定行政機關具體行政行為的合法性的判決形式。這平衡了作為被管理者的相對人較為弱勢的地位,救濟了其被行政行為侵犯的權益,使得公民的合法權利在被公權力干預后,仍能夠通過司法途徑得以恢復,這對于實現和維護社會公平正義具有重要價值。

二、我國行政撤銷判決的制度現狀

(一)相關法律規定

《行政訴訟法》第七十條規定,行政行為有下列情形之一的,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出行政行為:(1)主要證據不足的;(2)適用法律、法規錯誤的;(3)違反法定程序的;(4)超越職權的;(5)濫用職權的;(6)明顯不當的。

《行政訴訟法》第七十一條規定,人民法院判決被告重新作出行政行為的,被告不得以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。修改后的行政訴法增加“明顯不當的”可判決撤銷,體現對被訴行政行為的合理性的監督力度加大。

在《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(以下簡稱《適用解釋》)第八十九條規定,復議決定改變原行政行為錯誤,人民法院判決撤銷復議決定時,可以一并責令復議機關重新作出復議決定或者判決恢復原行政行為的法律效力。

《適用解釋》第九十條規定,人民法院判決被告重新作出行政行為,被告重新作出的行政行為與原行政行為的結果相同,但主要事實或者主要理由有改變的,不屬于行政訴訟法第七十一條規定的情形。

人民法院以違反法定程序為由,判決撤銷被訴行政行為的,行政機關重新作出行政行為不受行政訴訟法第七十一條規定的限制。

行政機關以同一事實和理由重新作出與原行政行為基本相同的行政行為,人民法院應當根據行政訴訟法第七十條、第七十一條的規定判決撤銷或者部分撤銷,并根據行政訴訟法第九十六條的規定處理。

(二)適用現狀

1.行政撤銷判決的適用條件

撤銷判決的適用條件,實際上是判斷行政行為違法的法定條件。適用撤銷判決必須同時滿足以下條件:(1)被訴行政行為違法;(2)被訴行政行為成立且有約束力;(3)被訴行政行為屬于作為;(4)具有可撤銷內容。如果違法的行政行為是一個事實行為,不具有可撤銷的內容,則應當做出確認違法的判決;(5)被訴行政行為仍然存在。即行政行為已經被行政機關自行變更或者撤銷,則應當做出確認違法的判決。(6)撤銷不會給國家利益、社會公共利益造成重大損失,否則應當確認違法并保留行政行為效力。

2.行政撤銷判決的法律效果

撤銷判決的法律效果,實踐中可能存在以下三種形態:

(1)撤銷后當事人的相關權利恢復到行政行為作出之前的狀態。判決撤銷意味著徹底否定被訴行政行為的事實和法律適用。例如:撤銷復議決定,則原行政行為的法律效力得以恢復;撤銷行政機關自我糾錯的撤銷決定,則被撤銷的行政行為的法律效力隨即恢復,在復議機關作為單獨被告的訴訟程序上,應當將原行政行為的作出機關列為第三人參加訴訟。

(2)撤銷后當事人的相關權利處于效力待定狀態。判決撤銷的理由通常為事實不清,主要證據不足,需要行政機關重新作出行政行為。此種情形下,人民法院應當判決行政機關限期重新作出的行政行為。但重新作出的行政行為不得與被撤銷的行政行為的結果相同,這也體現了行政撤銷判決效力的普適性。

(3)撤銷后當事人的相關權利需要由行政機關根據生效判決重新賦予。判決撤銷的理由是行政機關作出的行政行為錯誤,應當按照法院判決的指引作出新的行政行為。行政機關重新作出的行政行為明顯違背人民法院生效判決的,應當按照拒不履行法院判決裁定行為處理。人民法院作出的撤銷判決,應當盡可能明確撤銷判決的法律后果,已保證其得到有效執行,實質化解爭議。

三、行政撤銷判決實證數據分析

(一)甘肅省高級人民法院2018年行政判決基本情況

本文主要以中國裁判信息網為平臺進行檢索,歸納整理了2018年甘肅省高級人民法院行政二審判決書,共計對156份行政二審及再審判決書進行了收集、統計及分析。首先,本文按判決類型將2018年甘肅省高級人民法院受理的行政案件分為了七類,分別是維持判決、撤銷判決、確認判決、履行判決、變更判決和行政訴訟賠償判決,具體見表一所示:


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如表一所示,2018年甘肅省高級人民法院行政判決書共156份。其中,維持判決所占比例最大,共有66份,約占判決總數的42.3%;確認判決共有44份,約占判決總數的28.2%;撤銷判決共有39份,占判決總數的25%;履行判決和變更判決分別為6份和1份,占判決總數的3.9%和0.6%,給付判決和行政訴訟賠償判決的數量則都為0。

(二)關于行政撤銷判決的重點調查

本文研究的重點主要是通過對撤銷判決的整理及匯總,分析并總結出行政訴訟撤銷判決的適用現狀,從而得出對當前行政訴訟撤銷判決的幾點思考。故而,針對2018年甘肅省高級人民法院行政判決的研究重點放在了撤銷判決上,具體如表二、表三所示:


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表二所示,是從對行政行為的撤銷形式的角度對撤銷判決進行的劃分。在我國,《行政訴訟法》和相關司法解釋規定,行政訴訟撤銷判決的形式分為三種:一是撤銷全部行政行為的判決;二是撤銷部分行政行為的判決;三是在判決撤銷的同時責令行政機關重新作出具體行政行為,若該具體行政行為不及時重新作出,將會給國家利益、公共利益或者當事人利益造成損失的,可以限定重新作出具體行政行為的期限。從表中可以看出,撤銷全部行政行為的判決共有18份,約占撤銷判決總數的44%;而單純撤銷部分行政行為的判決則為0份;判決撤銷行政行為,同時責令行政機關重新作出具體行政行為的判決共有23份,數量最多,所占比重最大,約為56%,在這其中,判決撤銷部分行政行為的判決有2份,而撤銷全部行政行為的共有21份。

由以上數據可以看出,撤銷部分行政行為的判決數量相當少,這是因為“部分”一詞本身具有不確定性,在司法實踐中,對于行政機關所做出的裁決,很難以正確、錯誤而對其予以具體劃分,把握不好容易導致偏差。故雖然在理論上,對于行政機關部分錯誤、部分正確的裁決應撤銷其錯誤部分,維護其正確部分有較為一致的認同,但在實踐中,因區分的難度,適用部分撤銷的判決較少,只有在具備一定的前提條件,即在相關具體行政行為同時存在正確與錯誤部分,而正確與錯誤部分之間的界限又是明顯可分的情況下,才會適用部分撤銷判決。如果對正確錯誤部分難以區分,便應撤銷整個行政行為,并可判令行政機關重新作出行政行為。這樣即使行政機關正確的行政行為有被撤銷的可能,但同時判決責令重作,只要行政機關的行政行為合法,即能得到法律的維護,這樣避免了在作出部分撤銷判決時,因未完全區分出錯誤行政行為,而將行政機關的錯誤行為予以維持,這樣顯然不利于保障和促進行政機關依法行政,且不可避免地導致行政相對人的權益受到損害。

除表二的統計方式,本文從案由、一審裁判結果及裁判理由、二審裁判結果及裁判理由幾個方面對2018年度甘肅省高級人民法院行政二審判決進行了統計,集中反映在表三中,主要突出涉案領域、被訴行政行為種類及撤銷理由三個方面的數據。

1.涉案領域

行政執法管理涉及到社會生活的方方面面,伴隨著公民從出生到死亡。行政案件涉案領域不僅反映了行政機關的執法情況,也體現出對于行政行為的司法審查及監督。2018年甘肅省高級人民法院二審行政案件結案共156件,被訴具體行政行為涉及的領域主要包含城建、勞動社會保障、房屋登記管理、工商、交通及稅收領域,其中,大多數案件發生在城建、勞動社會保障領域,其所占比重都為30.8%,其次是在工商,稅收領域,二者所占撤銷案件的比重都為5.1%。其余涉及領域較為分散的案件共占28.2%。該數據顯示,2018年甘肅省涉及行政執法的案件在城市建設及工傷認定領域多發生爭議。

2.被訴行政行為種類

同被訴行政行為涉及領域一樣,被訴行政行為種類也較為集中。如表所示,總共包含七類,分別是行政征收、行政確認、行政處罰、行政許可、行政登記、政府信息公開和行政裁決。主要集中在行政征收(30.8%),行政確認(30.8%),行政處罰(12.8%),行政許可(10.3%)及行政登記(7.7%)這5項行政行為中。行政征收與行政確認的數據統計直接對應了城建及工傷認定領域,而行政處罰則主要發生在交通和稅務兩方面。

3.撤銷理由

本文還對重點調查研究的39份行政二審撤銷判決按行政行為被撤銷理由進行了劃分。《行政訴訟法》第70條規定,行政行為有下列情形之一的,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出行政行為:(一)主要證據不足的;(二)適用法律、法規錯誤的;(三)違反法定程序的;(四)超越職權的;(五)濫用職權的;(六)明顯不當的。在表三中,對于行政行為被撤銷的理由,除了上述法條中的六種外,還包含四種復合理由,分別是證據不足的同時違反法定程序;適用法律錯誤且程序輕微違法;證據不足且適用法律錯誤;證據不足且適用法律錯誤,同時又違反法定程序。

如表三所示,因主要證據不足而被判決撤銷的行政案件共有21件,是被訴行政行為被撤銷的主要原因,占全部撤銷判決的53.8%,且其中涉及的行政行為種類也十分廣泛,包含行政征收、行政確認、行政登記、行政許可及行政處罰,而行政征收和行政確認所占比例最大,皆為38.1%。

因適用法律法規錯誤而被撤銷行政行為的案件僅有1件,涉及的具體行政行為是政府信息公開行為,僅占撤銷判決的2.6%。

因違反法定程序而被撤銷行政行為的案件共計10件,占25.6%。其中涉及到的行政行為范圍較廣,包括行政征收、行政處罰、行政確認、行政登記、及行政許可。行政征收類共四件,占因該原因被撤銷行政行為案件總數的44.4%,行政處罰類共三件,占33.3%,行政確認、行政登記及行政許可類案件各為一件,三者占據比重皆為11.1%。由此可見,在做出行政征收及行政處罰類行政行為時,行政機關對于程序正當原則的踐行應予以加強。

因超越職權而撤銷行政行為的案件僅占一件,發生行政許可領域,占撤銷判決總數的2.5%。而因濫用職權而被判決撤銷行政行為的案件在2018年行政二審判決中并未得見,這直接反映了行政機關在行政執法過程中,大多是因為對現行法律理解偏差,執法水平不夠高,或執法態度不夠審慎而導致行政行為違法,而基本沒有因罔顧法治而違法行政的案件,同時,這也間接反映了法院在認定行政機關違法行政行為的審慎態度。

因明顯不當而撤銷行政行為的案件也僅只有一件,發生在行政處罰案件中。“明顯不當”作為行政行為被撤銷的法定情形是于2017年《行政訴訟法》修改后新增的,它作為合理行政原則在具體制度上的反映,是撤銷判決在對行政行為進行合法性審查的有益補充,這有利于強化對行政機關的監督,從而增強行政機關合法行政、合理行政的自覺性,促進社會公平正義。

除了上述六種單獨的法定情形,39份撤銷判決中還包含四份同時適用多種撤銷原因的判決,分別是一份因證據不足及同時違反法定程序而予以撤銷行政行為的判決,被撤銷具體行政行為為為行政許可;一份因適用法律錯誤且程序輕微違法而被判決撤銷的案件,涉案行政行為為行政裁決;兩份因證據不足且適用法律錯誤而撤銷行政行為的案件,其被撤銷的行政行為都為行政確認;最后,是一份同時符合三種撤銷情形的行政行為被撤銷的判決,即證據不足且適用法律錯誤,同時又違反法定程序而被撤銷,該案中涉及到的具體行政行為種類為行政確認。

四、從39份撤銷判決分析法官對撤銷行政行為的觀點

以下將分別結合39份撤銷判決中適用不同法定撤銷情形的判決,從而分析法官對于撤銷行政行為的觀點,以便更全面深入地從司法實務角度對行政訴訟撤銷判決予以研究。

(一)主要證據不足的

主要證據不足指的是,行政機關在作出具體行政行為時,所依據的法律條款的相應事實要件沒有充分的證據證明,這意味著被訴行政行為事實要件不存在或者事實性質不能確定,主要證據不足即構成行政行為違法。主要證據不足主要具有如下含義:法定的事實要件缺少必要的證據證明;證據是否屬實無法查證,證據無法采信;證據結論不具有唯一性,不能排除其他可能性;行政機關逾期提供證據的,視為被訴行政行為沒有相應的證據。

1.法定的事實要件缺少必要的證據證明

在本文整理的21份由于證據不足而被撤銷行政行為的案件中,因法定的事實要件缺少必要的證據證明而被以事實認定不清,主要證據不足為由撤銷的有如下典型案例:林逸杰訴西北民族大學(以下簡稱:西北民大)開除學籍案。

原告林逸杰作為西北民大的研究生,因瑣事與室友在宿舍內發生沖突,因室友先用凳子擊打其,而使用水果刀反擊將對方劃傷。西北民大遂作出了第一份開除其學籍的行政處分決定,林逸杰不服,提起行政訴訟,后該份行政處分決定被法院撤銷,并責令西北民大重新作出行政行為。西北民大作出的第二份行政處分決定,結果依然是開除林逸杰學籍,依據是中華人民共和國教育部令第21號《普通高等學校學生管理規定》第五十四條規定:“學生有下列情形之一,學校可以給予開除學籍處分:......(六)違反學校規定,嚴重影響學校教育教學秩序、生活秩序以及公共場所管理秩序,侵害其他個人、組織合法權益,造成嚴重后果的;......。”以及《西北民族大學學生違紀處理辦法》(民大發[2013]125號)第十五條第(三)項“打架者”之第5目:“參與聚眾斗毆或持械打人者,給予留校察看或開除學籍處分'規定當中'持械打人的情形”的規定。一審法院認為:首先,西北民大處理辦法中“持械打人予以開除學籍處分”的規定并無上位法依據;其次,西北民大提交的證據——林逸杰室友輕傷之鑒定并不足以證明林逸杰的行為嚴重影響了學校教育教學秩序、生活秩序以及公共場所管理秩序并造成了嚴重后果,故其行政行為并不符合《普通高等學校學生管理規定》第五十四條規定中的事實要件。因此該行政處分決定被一審法院以主要證據不足為由予以撤銷,西北民大不服判決,上訴至甘肅省高級人民法院,二審法院經審理認為一審判決適用法律及判決結果正確,審判程序合法,判決駁回上訴,維持原判。

顯然,上述行政行為便是由于行政機關在作出行政行為時,缺少必要的證據證明所依據的法律中的法定事實要件,從而被認定為主要證據不足,以至于被撤銷。

2.證據是否屬實無法查證,證據無法采信

在姚勇訴隴南市工商局工商行政變更登記一案中,隴南市工商局稱其對安泰公司股東變更登記的檔案資料進行了審查,并提供證據證明安泰公司在此次變更登記中,向其提交的材料齊全,符合公司變更登記提交材料的規范要求。但原告姚勇舉證,變更登記申請人提交的股東會決議實際是一家中介公司做的,并沒有通過股東會作出,也沒有以口頭或者書面形式征求股東意見,上面姚勇的簽名和蓋章及提交的股權轉讓協議均系偽造,實際上未經出讓人、受讓人協商,姚勇對此也并不知情。法院經查明認為隴南市工商局做出的變更登記行為所依據的事實虛假,作出的變更登記即使形式上合法,實質上證據不足,無法采信,沒有盡到審慎審查的義務,依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)項之規定,應予撤銷。

3.證據結論不具有唯一性,不能排除其他可能性

直接證據作為能夠單獨直接說明案件主要事實的證據,自然可以排除其他可能性,直接證明案件事實。而間接證據并不能對案件事實單獨直接證明,需要與其他證據結合起來才能證明案件主要事實,故當行政行為所依據的證據若并不能直接單獨證明案件事實,不能排除其他可能性,則可以說該行政行為屬于主要證據不足,依法應予撤銷。

在楊拉草訴慶陽市人力資源和社會保障局(以下簡稱:慶陽市人社局)、慶陽市人民政府社會保障行政確認及行政復議一案中。慶陽市人社局及慶陽市人民政府根據公安機關交通事故現場勘查記錄和現場勘查照片,以及有關當事人高德仁事發當天回家內容的相關陳述的證人證言對其作出不予認定工傷決定及相應的復議決定。而其行政行為所依據的證人證言對關鍵事實,即事發當天下午4時許高德仁駕駛三輪電瓶車,攜帶水桶離家外出的目的并未進行直接陳述,且其余證據亦均不能證實高德仁是在為自家拉飲用水過程中發生交通事故。故被告行政機關做出的不予認定工傷決定所依據的證據結論并不具有唯一性,屬于主要證據不足,一審法院依法予以撤銷。

4.行政機關逾期提供證據的,視為被訴行政行為沒有相應的證據

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第二款規定,被告不提供或者無正當理由逾期提供證據,視為沒有相應證據。但是,被訴行政行為涉及第三人合法權益,第三人提供證據的除外。因此,在進入訴訟階段后,行政機關對于被訴行政行為的合法性承擔舉證責任,若其逾期提供證據,則需承擔不利后果,視為被訴行政行為沒有相應證據證明其合法性,該行政行為就屬于法定撤銷情形中主要證據不足的情形,依法應予撤銷。

(二)適用法律、法規錯誤的

與作出實體處理結果相關聯的法律法規適用錯誤,即行政機關作出行政行為時適用的法律法規與其作出的處理結果之間沒有關聯性,或者適用的條文不明確,或者適用了已經失效或者尚未生效的法律。還有一種情形是本應適用上位法、特別法、新法,卻適用了下位法、一般法、舊法。現實中,我們經常會遇到行政機關作出的處理決定中只載明適用某某法律的相關規定,如只寫根據土地管理法的相關規定,進行土地權屬確認,卻不寫明具體條文,都應屬于適用法律法規錯誤的情形。或者是行政機關對事實定性錯誤,則會導致對法律、法規適用范圍和效力的把握錯誤。

在蘆蘭香訴甘肅省住房和城鄉建設廳(以下簡稱省住建廳)政府信息公開、中華人民共和國住房和城鄉建設部(以下簡稱住建部)行政復議一案中,盧蘭香就房屋施工圖設計質量問題整改加固報告(經建設、施工、設計、監理、質量監督單位共同參與整改的設計質量問題整改報告)等部分向省住建廳提起了政府信息公開申請,在其作出不予公開答復后,又向住建部申請了復議,依然被以非文件制作和保存機關為由未以公開。被訴行政機關省住建廳及住建部在做出不予公開答復時,所依據的都為《中華人民共和國政府信息公開條例》第十七條規定:“行政機關制作的政府信息,由制作該政府信息的行政機關負責公開;行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息,由保存該政府信息的行政機關負責公開。法律、法規對政府信息公開的權限另有規定的,從其規定。”。一審法院亦認為省住建廳雖然曾經獲取過相關資料,但這些資料均由建設單位和城建檔案館負責保存。省住建廳在對建設工程的監督管理過程中,對建設單位提供的建設工程文件資料經了解核實后,均予以退回,不予保存,故既非被申請公開文件的制作人,亦非保存人,被申請公開文件非政府信息范疇。根據相關法律規定,判決駁回原告盧蘭香訴訟請求。

后盧蘭香上訴至甘肅省高級人民法院,省高院經審查認為,根據《黨政機關公文處理工作條例》第九條規定,公文一般由份號、密級和保密期限......附件、抄送機關、印發機關和印發日期、頁碼等組成。該條第(十五)項規定:"附件。公文正文的說明、補充或參考資料。"上訴人蘆蘭香申請公開的關于施工圖設計質量問題整改加固報告的文件資料雖然屬于工程檔案,但被上訴人省住建廳曾作出關于該施工圖的鑒定意見報告,并將該報告作為上述公文的附件抄送至相關單位,因此,上訴人申請的報告屬于上述公文的組成部分,故被上訴人省住建廳作為制作政府信息的行政機關應當具有公開職責。綜上,判決撤銷省住建廳及住建部對于盧蘭香答復中關于施工圖設計質量問題整改加固報告部分不予公開的決定。

上述案例便屬于典型的行政行為因適用法律、法規錯誤而被依法予以撤銷的情形,更具體地說,是行政機關本應適用特別法,但卻錯誤適用了一般法,在上述案件中,《政府信息公開條例》屬于一般法,僅規定了行政機關僅對自己制作保存的信息有責任公開,而《黨政機關公文處理工作條例》屬于特別法,規定了屬于公文范疇的其他文件,省住建廳及住建部在做出不予公開決定時,僅適用了《政府信息公開條例》,而未對《黨政機關公文處理工作條例》中的規定予以考慮,致使錯誤適用了法律、法規,最終導致行政行為被撤銷。

(三)違反法定程序

違反法定程序是適用撤銷判決常見的情形。這一法定撤銷情形主要是指違反法律、法規、規章以及合法的規范性文件規定的程序規則,以及違反國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》規定的正當程序原則。行政行為違反了合法有效的法律規范規定的程序,均屬于違反法定程序。我國目前尚未制定統一的行政程序法典,有關行政程序的規定,散見于有關行政管理的法律規范之中,如行政處罰法、治安管理處罰法、產品質量法、專利法等等。例如在韓天山、韓學祥訴古浪縣人民政府土地行政登記一案中,古浪縣人民政府就因僅依韓秦山單方申請,就變更了土地權屬,而違反了國土資源部《土地登記辦法》第七條中關于土地登記應當由當事人共同申請的規定,進而被法院予以撤銷。又如在鄭軒訴榆中縣人民政府房屋征收補償決定一案中,榆中縣人民政府并未將房屋評估分戶表向鄭軒進行送達或在征收范圍內進行公示,致使鄭軒對其房產評估價格申請復核評估和申請房地產價格評估專家委員會鑒定的權利喪失。這違反了《國有土地上房屋征收評估辦法》中關于房屋價值的法定評估程序,最終被法院判決撤銷。

這里強調一下人民法院以違反法定程序為由判決撤銷被訴行政行為的,行政機關重新作出行政行為不受行政訴訟法第七十一條規定的限制。

(四)超越職權的

超越職權主要是指行政主體沒有相應的法定職責權限而作出了行政行為。超越職權可分為職權僭越和逾越權限兩種類型,例如政府的下設機構行使了本應由政府行使的職權。在玉泉工貿公司訴景泰縣政府房屋登記行政撤銷一案中,景泰縣人民政府辦公室以此前頒發給原告的房屋所有權證與原告以拍賣方式取得百貨大樓資產內容嚴重不符為由,撤銷了原告的房屋所有權證。一審法院認為景泰縣人民政府做出的撤銷決定認定事實清楚,證據確實充分,程序合法,判決駁回原告玉泉工貿公司的訴訟請求。而二審法院經審理認為,行政機關作出行政行為應當遵循職權法定原則。根據《不動產登記暫行條例》第七條第一款的規定:“不動產登記由不動產所在地的縣級人民政府不動產登記機構辦理......”即2015年3月1日該《條例》施行后,單一的土地登記轉變為不動產統一登記,原不同登記機關的相應職權已經整合到不動產登記機構,縣級以上人民政府不再具有土地登記職權。故景泰縣人民政府作出的撤銷原告房屋所有權證的行政行為系超越職權行為,依法應予撤銷。

需要注意的是,這里所說的超越職權的前提是作出行政行為的主體具有行政主體資格,如果作出行政行為的主體沒有行政主體資格,則構成無效行政行為,對此應當依法作出確認無效的判決。

(五)濫用職權的

在司法實踐中,因濫用職權而撤銷行政行為的案件相較因其他法定情形被撤銷的案件而言并不多,可以說寥寥無幾。濫用職權主要是指違背立法目的、考慮不應當考慮的因素,或沒有考慮應當考慮的因素。如某些行政機關在行政執法過程中不遵循法定程序,或者有意規避法定程序,侵犯相對人的人身財產安全。如某鎮長決定拆除某一違章建筑不是為了公共利益或環境整治的需要,而是為其親屬安排修建企業占地,其出于私人利益考慮的行為就是濫用職權。再比如,我們現在碰到這樣的案例,某行政機關利用緊急避險的規定,規避房屋征收的法定程序,以緊急避險之名實施強制征收之實。就是有關機關以相對人居住場所存在地質不安全因素為由直接發布一個緊急避險的公告要求相對人在多長時間內必須撤離,逾期行政機關直接實施強制拆除行為。這里,行政機關認定的不安全因素并沒有有資質的機構的認定,且實施行為的出發點是為了規避法定程序,其直接實施強制拆除行為就屬于濫用職權。

(六)明顯不當

明顯不當主要指行政行為雖然形式上沒有違反法律、法規的強制性規定,但卻明顯違背法律、法規的立法目的和精神,客觀上明顯不公平、不合理不適當的損害了社會和他人的利益。通俗的說,就是行政行為嚴重違反行政合理性原則。比如明顯違背國家基本方針政策的,對亂收費亂罰款行為,有些地方雖有地方文件規定,但如違背了中央文件的基本要求的,應視為明顯不當。需要注意的是,明顯不當和濫用職權都是針對行政自由裁量權的,但規范角度不同,明顯不當是從客觀結果角度出發的,濫用職權是從主觀角度提出的。

在本文收集到的155份二審判決中,因行政行為明顯不當而被法院判決予以撤銷的僅有一件,即張生發訴市城運處、市交通委交通行政處罰、行政復議一案。在上述案件中,原告張生發因利用案外人張生明的駕駛證在“滴滴打車”軟件進行注冊,并展開載客經營服務,被蘭州市城市交通運輸管理處認定為非法營運,并決定給予張生發罰款20000元的行政處罰。一審法院經查明,認為原告張生發盡管利用他人身份資料進行了網約車資料登記,實施了非法營運的行為,但其所登記的車輛信息為其本人所有的車輛,且系通過使用網約車平臺實施營運行為。從被告蘭州市城市交通運輸管理處提供的證據來看,其僅針對原告本次非法營運行為進行了處罰,無充分證據證明原告非法營運行為情節嚴重。根據《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款規定:“設定和實施行政處罰必須以事實為依據,與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”。第三十八條第一款第(一)項規定:“確有應受行政處罰的違法行為的,根據情節輕重及具體情況,作出行政處罰決定”。被告蘭州市城市交通運輸管理處在作出處罰決定時,未考慮原告違法行為的程度和現實危害性,也未考慮原告使用網約車平臺聯系載客行為的實際情況,將所有的違法責任全部歸結于原告,且處以罰款20000元的頂格處罰,有違公平公正,屬明顯不當,依法應予撤銷,同時將處罰決定中,給予張生發20000元的處罰變為了6000元罰款。

由上可見,在行政處罰案件中,行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的,必須全面、客觀、公正地調查,收集有關證據,并在作出行政處罰決定時,符合合理行政原則中的比例原則,分別滿足兩個要件:(1)行政機關作出的行政行為以符合其希望達成的目標為前提;(2)行政行為既可以達到行政機關所希望的目標,對公民而言又是合適的。明顯不當作為行政訴訟法修改后新增的法定撤銷情形,針對的是行政機關合理行政問題,是對行政機關自由裁量權進行審查的進一步拓展,亦為行政訴訟撤銷判決對行政行為的監督擴大了范圍。

五、關于行政撤銷判決的幾點思考

(一)立法:規范行政撤銷判決法源,完善案例指導制度

通過對甘肅省高級人民法院2018年行政撤銷判決的重點分析和研究,本文發現在司法實務中,行政訴訟撤銷判決面臨的一大問題在于面對具體案件時,法院對于行政行為合法性的審查需要追溯至行政規章,通過對規章本身及適用規章作出的行政行為進行審查后才能將此項規章作為行政撤銷訴訟的審理依據。在蘆蘭香訴甘肅省住房和城鄉建設廳政府信息公開一案中,行政機關依據《政府信息公開條例》的規定認定蘆蘭香申請公開的信息不屬于政府信息,而給予其不予公開的答復,后二審法院經審查后,依據《黨政機關公文處理工作條例》,認定被申請信息屬于公文,在行政機關依法應予公開的范圍內,進而撤銷了甘肅省住房和城鄉建設廳不予公開的決定。在結果上,法院救濟了當事人的合法權益,但從效率上看,行政規章等都是行政機關針對具體事項而做出的專門性的規定,對于行政主體履行具體特定職責而做出的行政行為,人民法院在審查其合法性時是較為困難的,即使是法官,也很難像履行該特定職責的行政機關一樣對于該事項的規章規定達到完整細致地了解,這無疑加大了法官在每一次審查特定行政行為時,一次次參照規章的時間成本,這與提高行政訴訟效率,保障當事人合法權益的目標是相悖的。

在這一方面,我們可以借鑒學習日本行政訴訟法的相關制度。日本行政撤銷訴訟采用的是制定法準據主義,行政訴訟的法律依據包括作為一般法的《行政事件訴訟法》以及其他規定行政訴訟相關事項的規范性文件,但是日本法院在形成判例時作出的解釋對之后的判例法定化具有重要的影響。通過《行政事件訴訟法》所規定的方式,形成對公民權益更好地予以救濟的判例以及一般的法律原則,在對行政行為合法性進行審查時,綜合考慮法令設立的目的,宗旨,結合行政行為作出時所應考慮的利益及性質,以及所依據的關聯性的法律綜合判斷,最終形成判例,以更好地保障國民權益。

我國當前所采取的案例指導制度與日本的相近,對于我國而言,最具有現實意義的借鑒部分在于繼續擴大和豐富案例指導制度。可以通過立法賦予各級法院積極形成法律判例的權力,在經過最高人民法院論證通過后予以公報,對具體案例中的內容、性質、參照方法和判斷標準等作出索引,由此在個案中,對規章的參照和引用逐漸規范化和制度化,由此節約其后對具體行政行為司法審查時參照規章的時間成本,以提高司法審查效率,促進對國民權益的保障。

(二)司法:明確部分撤銷判決適用范圍,厘定重作判決具體情形

最高法院鼓勵部分判決的裁判方式,判決內容應當盡可能精準。行政訴訟目的在于化解爭議而不是擴大矛盾和糾紛。下列情形可以使用部分判決:1.多個相互關聯的被訴行政為,部分正確,部分違法;2.一個被訴行政決定包含兩個或兩個以上的行政行為,其中部分行政行為違法,部分合法;或者被訴行政行為中的部分內容違法、部分內容合法。對合法部分的起訴判決駁回原告訴訟請求,對違法部分的起訴判決予以撤銷。

最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定第十一條:被訴房屋登記行為涉及多個權利主體或者房屋可分,其中部分主體或者房屋的登記違法應予撤銷的,可以判決部分撤銷。比如當事人請求撤銷某個商場的產權登記行為,但實際涉及其個人的只是權屬登記中的一小部分,經審查,如登記行為確實侵犯其個人權益,如房屋可區分,則只能對涉及其個人部分的登記行為予以撤銷或者確認違法,而不能對權利證書涉及的登記行為整體予以撤銷。再比如,行政機關在同一個行政處罰決定中對兩個以上相對人給予處罰,或者對同一對象適用兩個不同的處罰,如果處罰決定中部分合法、部分違法,則判決撤銷處罰決定中違法的部分,不需要撤銷處罰決定。

要限制撤銷重做判決的適用,防止程序空轉,實質化解行政爭議。即便是確需撤銷重做,法院在做出重作判決時也要盡可能為行政機關重新作出行政行為指明方向、限定條件和方式。下列情形下可以使用撤銷重做判決:1.被訴行政行為主要證據不足,判決撤銷后違法行為人的違法嫌疑未被排除,需要行政機關進一步作出處理的;2.判決撤銷被訴行政行為后,受行政訴訟變更權限制,需要行政機關另行作出處理的;3.撤銷復議決定,相關行政爭議需要復議機關重新作出復議決定予以解決的。4.為保護原告及時行使救濟權利的,等等。如判決撤銷政府作出的房屋征收補償決定,應當判決其重新作出征補決定,防止行政機關拖延履行職責,保證原告的權利能得到及時救濟和獲得合法補償。若被告行政機關超越職權,需要移送其他行政機關重新作出處理決定,不適用撤銷重做。

人民法院生效判決主文僅僅是撤銷被訴行政行為,未判決被告行政機關重新作出行政行為的,行政機關根據判決對說理部分的理解,重新作出行政行為,只要重新作出的行政行為與判決說理不沖突,人民法院不宜輕易否定重新作出的行政行為。這種情況下,實際問題在于人民法院生效判決遺漏重新作出行政行為判項。如果二審發現一審遺漏限期重新作出行政行為判項的,應當予以補充判決。

(三)行政:增強法治意識,建設法治政府

行政機關應當秉持依法行政的理念,堅持合法行政、合理行政、程序正當、權責一致、高效便民、誠實守信,建設法治政府,從而增強政府公信力。行政法治環境的建設需要行政決策、行政公開、責任追究等一系列制度規范和引領。一方面,行政機關應當提高行政執法水平,這需要對實施具體行政職責所涉及的行政法律、法規及規章有確切充分的理解,從而保證在具體實施時不會發生偏差。另一方面,行政機關要有自覺接受監督的意識,把司法審查看作是對促進和保障依法行政的幫助,而不是對司法審查報以消極的態度,一味地想要去規避,要把重點放在改進行政決策水平及執法方式上,而不是干預司法,逃避司法監督。


[①]應松年主編:《行政訴訟法學》,中國政法大學出版社 1999 年 1 月修訂第 1 版,第 2 頁。

[②]應松年主編:《行政訴訟法學》,中國政法大學出版社2002年版,第202頁。

[③]江必新、梁鳳云主編:《行政訴訟法理論與實務》,北京大學出版社2009年版,第1150頁。

[④]蔡志方:《行政救濟法新論》(全新修訂再版),臺北:元照出版社,2001 年版,第 227 頁。

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